دیوان عدالت اداری و قوم گرایی

 

مقدمه

 

در روزهایی پایانی سال ۱۳۹۸ شعبه ۴۳ دیوان عدالت اداری بر اساس شکایتی طرح شده از سوی یک وکیل دادگستری مبادرت به صدور دادنامه ای قابل تامل کرده است که صدور چنین دادنامه ای نه تنها خارج از وظایف دیوان عدالت اداری و بلکه معطوف به تفسیر قانون اساسی کشور و آن هم تفسیری مغایر با ذات اصل ۱۵ قانونی اساسی میباشد.در حالی که تفسیر قانون اساسی طبق اصل ۹۸ از وظایف شورای نگهبان و سیاست گذاری کلان در کشور و به ویژه در زمینه های قومی و فرهنگی در صلاحیت مجلس، شورای عالی امنیت ملی

 

و در برخی موارد با شورای عالی فرهنگی کشور است.

 

بررسی دادنامه

 

شکایت شاکی بر این مبنا بوده است که ایران کشوری است با تعدد قومی و مذهبی ...و بنا بر اصل بیستم قانون اساسی همه افراد اعم از زن و مرد یکسان در حمایت قانون قرار دارند... و به استناد قسمت اخیر اصل پانزدهم قانون اساسی، استفاده از زبان های محلی و قومی در مطبوعات و رسانه های گروهی و تدریس ادبیات آنها در مدارس در کنار زبان فارسی آزاد است... و با توجه به ماده ۱۰ قانون اهداف و وظایف آموزش و پرورش آن وزارت تکلیف بر تالیف و طبع و توزیع کتب درسی و آموزش زبان محلی و قومی است ...لذا درخواست رسیدگی و الزام آموزش و پرورش به تالیف و طبع و توزیع کتب درسی و کمک آموزشی و تدریس و آموزش ادبیات زبان های محلی و قومی پایان دوره متوسطه در مدارس را دارد. وزارت آموزش و پرورش نیز در پاسخ به شکایت و در مقام دفاع از خود نوشته است استناد شاکی به اصل پانزدهم قانون اساسی فاقد وجاهت قانونی است. چرا که الزام مذکور فقط بر زبان و خط فارسی است و عدم ممانعت از تدریس ادبیات به زبانهای محلی و قومی در کنار زبان فارسی مورد حکم قرار گرفته است و در این خصوص اختیار بر عهده مدارس قرار داده شده است، تکلیفی بر تدریس ادبیات محلی و قومی بر عهده دولت قرار داده نشده است، و تنها زمانی که علاوه بر زبان فارسی الزاماً باید در مدارس تدریس شود زبان عربی است. شعبه ۴۳ دیوان سپس در دادنامه صادره با توسل به تفسیر موسع از قانون اساسی در باره قبایل و اقوام مختلف و استناد به کلیات قانون اساسی به شرح زیر مبادرت به تفسیر اصل ۱۵ قانون اساسی و نیز بند ۷ ماده ۱۰ قانون عادی مرتبط به وظایف وزارت آموزش و پرورش وظایف کرده است: » ... پر واضح است که در اصول قانون اساسی شعارها بیان نشده است و با بیان حقوق شهروندان، تکلیف حکومت در تضمین اجرایی شدن آن، جزء لاینفک این احکام میباشد. بدین استدلال باید گفت دفاع طرف شکایت دایر بر این که قسمت اخیر اصل پانزدهم صرفا موجد حکم عدم منع تدریس ادبیات زبانهای محلی در کنار زبان فارسی و از اختیارات مدارس میباشد و از آن تکلیف دولت مستفاد نمیگردد، موجه نمیباشد چرا که، اگر صرفا چنین برداشتی از اصل مذکور مورد نظر بود ؛ لزومی نداشت قانون گذار در بند ۷ از ماده ۱۰ قانون اهداف و وظایف وزارت آموزشوپرورش بیان نماید: »تالیف و طبع و توزیع کتب درسی و نشریات کمک آموزشی بر اساس برنامهریزیهای زمانبندی شده در چارچوب نظام آموزشی با رعایت اصل ۱۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با رعایت بافت متناسب زندگی روستائی، عشایری و شهری از وظایف وزارت میباشد«. در قسمت اول از اصل پانزدهم )به عنوان اصل اساسی موجد حق بهرهمندی شهروندان در تدریس ادبیات زبانهای محلی و قومی( بیان شده است: »زبان و خط رسمی و مشترک مردم ایران فارسی است. اسناد و مکاتبات و متون رسمی و کتب درسی باید با این زبان و خط باشد...« در واقع الزام بیان شده است و این تکلیف متوجه مجموعه پیکره دولت میباشد؛ با این وجود حقوق اقوام و قبایل در رابطه با حق استفاده از زبانهای محلی و قومی فراموش نشده است و بدون وقفه از باب رعایت اصول و مقررات اجرایی شدن حق به رسمیت شناخته شده در اصل نوزدهم، بیان میدارد: »ولی استفاده از زبانهای محلی و قومی در مطبوعات و رسانههای گروهی و تدریس ادبیات آنها در مدارس، در کنار زبان فارسی آزاد است«. پر

 

واضح است که سیاستگذاری و هدفگزینی در امر آموزش و پرورش در حوزه تصمیمگیری کلیت نظام و متبلور در برنامههای ترسیمی و اعلامی وزارت آموزشوپرورش بودهو برخلاف ادعای طرف شکایت مدرسهمحور نمیباشد و لیکن در ریلگذاری جهت اجرایی شدن سیاستها و اهداف، آموزشوپرورش مکلف به رعایت حق شهروندان در بهره مندی از تدریس ادبیات زبانهای محلی و قومی خاص هر محل و قوم میباشد. مسلم است که در قانون اساسی با توجه به ماهیت و ذات وجودی آن، ظرفیت اجرایی احکام و طرق آن بیان نشده است؛ ولی باید توجه داشت که قانونگذار در بند ۷ از ماده ۱۰ قانون اهداف و وظایف وزارت آموزشوپرورش، ظرفیت اجرایی حکم قسمت اخیر اصل پانزدهم قانون اساسی را ایجاد نموده است. بنابراین با وجود عبارت تدریس ادبیات زبانهای محلی و قومی در مدارس، در اصل پانزدهم قانون اساسی و حکم مقرر در بند ۷ از ماده ۱۰ قانون اهداف و وظایف وزارت آموزشوپرورش باید گفت: حق شهروندان در این خصوص، از مرحله امکان بهرهمندی به مرحله لزوم بهرهمندسازی توسط وزارت آموزشوپرورش رسیده و تدریس ادبیات زبانهای محلی و قومی در مدارس از وظایف وزارت آموزشوپرورش قلمداد شده است.« در انتها شعبه ۴۳ چنین رای صادر کرده است: »بنابر استدلال مذکور، به استناد مقررات فوقالذکر و مواد ۱۰، ۱۱، ۵۸ و ۶۵ از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم به الزام وزارت آموزشو پرورش بر اجرای وظیفه مقرر قانونی به نحو تالیف و طبع و توزیع کتب درسی نشریات کمک آموزشی و تدریس ادبیات زبانهای محلی و قومی تا پایان دوره متوسطه در سراسر کشور بر اساس برنامهریزیهای زمانبندیشده در چارچوب نظام آموزشی با رعایت خصوصیات زبان و بافت متناسب زندگی روستائی عشایری و شهری هر یک از اقوام صادر و اعلام میگردد.« البته رای صادره طبق صراحت مذکور در ذیل آن قابل تجدید نظر است و لذا قطعی نیست.

 

آیا دیوان عدالت اداری میتواند قانون اساسی را »تفسیر« کند؟

 

«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است.» (اصل ۹۸ قانون اساسی). «تفسیر قوانین عادی با مجلس است» (اصل ۷۲ قانون اساسی). گرچه در اصل ۷۲ تصریح شده است که «مفاد این اصل مانع از تفسیری که دادرسان در مقام تمیز حق از قوانین میکنند نیست..» ولی باید توجه داشت که تفسیری که قاضی پرونده و دادرس محکمه از قوانین میکند صرفا برای رفع ابهام و حل مشکلات ناشی از کلی بودن مواد قانون است و چنین تفسیری در خصوص موارد مشابه اثری ندارد و قضات دیگر ملزم به رعایت ان نیستند. اما تفسیر به چه معنا است و چه آثاری دارد؟ تفسیر عبارت از پرده برداشتن از مقصود قانونگذار که برای این امر مفسر باید از اصول منطقی، مقررات و قواعد ادبی، سوابق تاریخ و نیز مذاکرات قانون گذار استفاده کند. آگاهی کاذب یک قاضی از تاریخ و شبه معرفت وی از زبان فارسی به عنوان زبان مشترک همه ایرانیان در طول تاریخ که پیوند گسست ناپذیری بین همه اقوام و مناطق ایرانی نشین ایجاد کرده است نمیتواند مبنایی برای تفسیر قانون اساسی و امر به اشتمال چنین شبه معرفتی به مسیری مغایر با چنین تاریخ و سابقه ای باشد. تفسیر قانون خود مبدل به قانون مبشود و برای همه الزام آور است.

 

وظایف دیوان عدالت اداری، بر اساس «قانون تشکیلات و آئین دارسی دیوان عدالت اداری» و با عنایت به اصل ۱۷۳ قانون اساسی عبارت است از «رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، ادارات و آيين نامه هاي دولتی خلاف قانون يا شرع يا خارج از حدود اختيارات مقام تصويبكننده،... زيرنظر رييس قوه قضائیه». و طبق صراحت ماده ۱۰ همان قانون، »اشخاص حقیقی یا حقوقی» میتوانند «از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی» به دیوان شکایت ببرند و وفق ماده ۱۱ »در صورتی که تصمیمات و اقدامات موضوع شکایت موجب تضییع حقوق اشخاص شده باشد،»، »شعبه رسيدگي كننده، حكم بر نقض رأي يا لغو اثر از تصميم و اقدام مورد شكايت يا الزام طرف شكايت به اعاده حقوق تضييع شده، صادر مينمايد.»

 

بنا به مقررات مذکور در قانون دیوان عدالت اداری، دیوان در واقع صلاحیت به رسیدگی به برخی «تصمیم»ها، آئین نامه ها و «اقدام» های «اداری» نهادهای عمومی دارد (مانند بخشنامه های دولتی مغایر با قوانین عادی، آرای هیئت های حل اختلاف وزارت کار، تصمیم های مرتبط با گرفتن وجوه غیر قانونی از مردم از سوی ارگان های دولتی مانند تامین اجتماعی و مخابرات و ...). گرچه این اختیارت محدود به موارد گفته شده نیست، ولی به طور کلی آرای دیوان در زمینه های «تصمیم» های «اداری» نهادهای دولتی و عمومی است.page2image14661696

 

آنچه که در مواد ۱ و ۱۰ و ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری مبنی بر حقوق شهروندان در شکایت از «تصمیم» ها و «اقدامات» اداری واحدهای دولتی آمده است در واقع مبتنی بر«وجود» آیین نامه ها و مقررات خلاف قانون و شرع، و مستلزم «اتخاذ» تصمیم های غیرقانونی و غیر شرعی از سوی ماموران و ادارات دولتی است. به عبارت دیگر نخست باید یک مصوبه، تصمیم یا اقدام غیرقانونی از سوی ماموران دولتی رخ بدهد سپس شاکی ادعا کند که این مصوبه ها و اقدام ها حق وی را ضایع کرده است. اما در مانحن فیه، در واقع وزارت آموزش و پرورش نه »تصمیم« ی در باره عدم تدریس زبان های محلی اتخاذ کرده است و نه آئین نامه و بخشنامه ای در این زمینه صادر کرده است. بنابراین برای تصمیمی که اتخاذ نشده (در چارچوب وظایف قانونی) و یا برای دستور العمل یا اقدام یا آئین نامه ی مغایر با قانون و شرع که صادر نشده است، شکایت با استناد به قانون دیوان عدالت اداری به جهت فقد عنصر قانونی غیرقابل پذیرش است. به عبارت دیگر نمیتوان شکایتی به دیوان عدالت اداری برد و از آن طریق وزارتخانه ای را ملزم به تدوین آئین نامه ای یا اقدام به عملی نمود. برای این موضوع که امری غیر ترافعی است باید از طرق غیر قضایی عمل کرد. پس وظایف دیوان ناظر بر صدور رای برای الزام واحدهای دولتی در زمینه های حاکمیت ملی یا سیاست گذاری ها در باره قومیت ها و یا مذاهب یا اقلیت های دینی نیست زیرا اتخاذ تصمیم در این زمینه ها از وظایف شورای عالی امنیت ملی یا شورای عالی فرهنگی است.

 

به عبارت دیگر، در موضوع رایی که شعبه ۴۳ دیوان صادر کرده است، «اشخاص» ی که تصور میکنند در نتیجه «سیاست گذاری» های وزارت آموزش و پرورش«، و نه بر اساس «تصمیم» ها و بخشنامه های آن وزارت «حقوق آنها تضییع» شده است (ماده ۱۱)، (با فرض تضییع حقوق)، کسانی هستند که جمعیت قابل توجهی از مردم کشور را تشکیل میدهند که رسیدگی به حقوق آنان باید مبتنی بر سیاست گذاری ملی از سوی مجلس یا مراجع دیگر کشور که مبادرت به سیاست گذاری در زمینه زبان، اقوام، عشایر و نظایر آن میکنند باشد. لذا نه »تصمیم« ی از سوی وزارت آموزش و پرورش برای مانع شدن از تدریس زبان های محلی اتخاذ و نه بخشنامه ای در این زمینه صادر شده است که مستلزم شکایت به دیوان باشد. «اقدام نکردن وزارت آموزش و پرورش در طبع و توزیع کتب درسی نشریات کمک آموزشی و تدریس ادبیات زبانهای محلی و قومی تا پایان دوره متوسطه در سراسر کشور» نیز مبتنی بر قانون و سیاست گذاری های ملی و عمومی است که این مورد از حدود وظایف آن وزارتخانه خارج است و لذا قابل شکایت نیست.

 

لازم به ذکر است که دیوان عدالت اداری در مواقعی که شاکی مدعی است که تصمیم و بخشنامه دولتی مغایر با «شرع» است (ماده ۱ قانون دیوان عدالت اداری)، ملزم است که نخست نظر شورای نگهبان در باره غیر شرعی بودن اقدام را استعلام و بر مبنای نظر آن شورا در باره شرعی یا مغایر شرع بودن تصمیم، اقدام کند ولی شعبه ۴۳ که بالصراحه مبادرت به تفسیر قانون اساسی کرده است روشن نیست که به چه مناسبت «تصمیم مغایر با اصل ۱۵ قانون اساسی» را به جای تفسیر بالمباشره، از شورای نگهبان که طبق قانون اساسی تفسیر آن قانون از اختیارات وی است استعلام نکرده است؟

 

از سوی دیگر شعبه ۴۳ دیوان در نتیجه تفسیر خود از قانون اساسی و قانون عادی و گذاشتن تکلیف«طبع و توزیع کتب درسی نشریات کمک آموزشی و تدریس ادبیات زبانهای محلی و قومی تا پایان دوره متوسطه در سراسر کشور» به عهده وزارت آموزش و پرورش، در عمل مغایر با قانون بودجه عمل کرده و هزینه های غیرقابل محاسبه ای را برای چنین امری در سطح کشور بدون اینکه مجلس چنین هزینه هایی را تصویب کرده باشد به وزارتخانه مزبور تحمیل کرده است.

 

پشت پرده رای دیوان

 

مفاد اصل ۱۵ قانون اساسی در طول سال های گذشته بارها توسط حقوقدانان و اساتید حقوق در دانشگاه ها و نیز توسط سیاستمداران مورد بحث و اظهار نظر قرار گرفته است که تقریبا در همه موارد منطوق و نص صریح اصل ۱۵ قانون اساسی که صراحت به »زبان و خط رسمی و مشترک مردم ایران فارسی« دارد مورد عنایت و تاکید قرار گرفته است. در این مدت، کسانی که به دنبال فدرالیته کردن کشور هستند و از چنین حرکتی که مغایر با سابقه دیرینه کشور ایران در تمرکز قدرت در قالب یک نظام حاکمیتی مورد قبول ملت ایران در طول تاریخ و مغایر با پیوند تاریخی اقوام و تیره های مختلف ایرانیان با زبان فارسی است، تلاش هایی کرده اند که با تفسیرهای متضاد با ماهیت اصل ۱۵ قانون اساسی و استنادات غیر موجه و متزلزل در باره واگذاری اختیارات به استان ها موضوع فدرالیسم را موجه و کشور را در عمل به سوی تجزیه سوق بدهند. از جمله این اشخاص رئیس جمهور اسبق است که بدون مقدمه چندی پیش تمام قد از فدرالیسم دفاع و آن را برای کشور مفیدتشخیص داد! 

 

اکنون این اشخاص برای به کرسی نشاندن تئوری های خود به مراجع قضایی توسل جسته و رویای خود را از قضات بی تجربه جستجو میکنند. اصل ۱۵ قانون اساسی مقرر میدارد: «زبان و خط رسمی و مشترک مردم ایران فارسی است. مکاتبات و متون رسمی و کتب درسی باید با این زبان و خط باشد ولی استفاده از زبانهای محلی و قومی در مطبوعات و رسانه های گروهی و تدریس ادبیات آنها در مدارس، در کنار زبان فارسی آزاد است.»منطق این اصل مبتنی بر حاکمیت زبان فارسی به عنوان زبان مشترک مردم ایران و تدوین کتب درسی به زبان فارسی است، و این امر (تدوین کتب درسی به زبان فارسی) همان الزامی است که بر عهده وزارت آموزش و پرورش گذاشته شده است و متعاقبا در قانون وظایف وزارت آموزش و پرورش نیز به آن تصریح و وزارتخانه طبق بند ۷ از ماده ۱۰ قانون مزبور ملزم به «تالیف و طبع و توزیع کتب درسی و نشریات کمک آموزشی ... در چارچوب نظام آموزشی با رعایت اصل ۱۵ قانون اساسی ... و رعایت بافت متناسب زندگی روستایی، عشایری و شهری« شده است». روشن است که تاکید در بند ۷ ماده ۱۰ بر انجام وظیفه از سوی وزارت آموزش و پرورش، در اجرای نص ماده ۱۵ قانون اساسی مبنی بر«تالیف و توزیع کتب درسی ... با رعایت اصل ۱۵ قانون اساسی» صورت گرفته است.

 

اشخاصی که همواره در تلاش برای از هم پاشیدن وحدت ملی و سرزمینی ایران و هدایت کشور به سوی فدرالیسم هستند از هر فرصتی برای ترویج و به کرسی نشاندن آرای خود بهره می جویند و تنها هشیاری مردم ایران است که میتواند در برابر چنین توطئه هایی بایستند و مانع از هم پاشیدن کشور باشند. گرچه جمهوری اسلامی از زمان تاسیس بر نظریه «امت» به جای «ملت» متکی بوده و سرمایه های کشور را بر پایه همین نظریه بین«مسلمین» جهان توزیع و از برنامه ریزی برای تحکیم زیرساخت های اصلی کشور خودداری و در واقع کشور را در مسیر فقر و ناتوانی قرار داده است، ولی در لابلای همین قوانینی که خود مصوب کرده است لاجرم به مواردی توجه شده است که نشان از دفاع از هویت ملی دارد.