چند روز پیش 12 سال مذاکره میان ایران و 1+5 پایان یافت و برنامه جامع همکاری میان طرفین با سر و صدای زیاد امضا شد و بلافاصله شورای امنیت نیز به عنوان بالاترین مرجع رسیدگی به پرونده اتمی ایران قطعنامه 2231 را تصویب کرد تا روند اجرایی آغاز گردد. نوشته ها و تفاسیر گوناگونی درباره این فرایند منتشر شد که عموما در دو سر طیف موافق و مخالف قرار دارند. در اینجا بدون پیش داوری کوشش شده است تا متن توافق بر پایه مفاهیم بنیادین حقوق بین الملل و پیشینه تاریخی موجود واکاوی گردد. این بررسی شاید برای یک مقاله بلند باشد اما قطعا در برابر گستره مفاد توافق و پیوستهای آن و نیز قطعنامه مهم 2231، یک کار مختصر و ابتدایی به شمار می رود.

مقدمه: قصه از کجا شروع شد؟

همگان از روند 12 سال مذاکره آگاهی دارند. از ادعاهای آنچنانی بر حقوق مسلم هسته ای و عدم عقب نشینی از خطوط قرمز (تعداد و کارکرد سانتریفیوژها و...)، تا عقب نشینی تمام عیار از مواضع پیشین. پیشروی بی محابا، رجز خوانی بی امان، تهدید اسرائیل و نهایتا تحریم که بر مشکلات دهشتناک اقتصادی کشور بار شد و کِشتی جمهوری اسلامی را به گل نشاند.

این روزها گفت و گو بر سر این هست که تیم دیپلماتیک ایران چه کرده است؟ موافقان توافق و مخالفان جملگی بر سر این موضوع هم داستان هستند که این فرایند نتیجه کارکرد تیم ظریف و روحانی است؛ چه اصلاح طلبان که توافق را پیروزی می خوانند و یا اصولگرایان که آن را شکست می خوانند و لاجرم از انتصاب شکست به خویش گریزانند؛ اما واقعیت اینجاست که روند مذاکرات برای انجام قطعی توافق، پیش از روی کار آمدن روحانی و به صورت پنهان و از بالاترین سطح حاکمیت شکل یافت. هشت ماه پیش از برآمدن روحانی مذاکرات در عمان و با وساطت سلطان قابوس آغاز شد و گزارش آن در روزنامه های لوموند و لیبراسیون فرانسه منتشر شد. ازسوی ایران علی اکبر ولایتی و علی اکبر صالحی، وزیر خارجه همان زمان حضور داشتند و از سوی آمریکا ویلیام برنز از وزارت خارجه، جک سالیوان مشاور جو بایدن، پونیت تالوار مشاور ارشد اوباما در خاورمیانه مامور مذاکره شدند (شکوری گیل چالان : 1394). اولین توافقات همان زمان انجام شد اما کار تا زمان روی کار آمدن دولت جدید پنهان ماند زیرا دولت احمدی نژاد عملا کاره ای نبود، ضمن آنکه دولت مستعجل به شمار می آمد. تیم جدید با آمدن روحانی و البته باز هم با نظارت از بالاترین سطح حاکمیت دست به کار نهایی کردن توافق تاریخی شد. آنچه در این دو سال طی شد، چهره خویش را در برجام نشان می دهد. متن این توافق بالنهایه بازتابی از تمام روند 12 سال گذشته و قدرت سهم خواهی طرفین امضا کننده است.

بند نخست: برجام چه می گوید؟

نگارش مقدمه برجام اشاره به کلیات دارد و برای ایران دو سویه می باشد: اینکه ایران از حقوق صلح آمیز هسته ای برخوردار می گردد و از سویی هرگونه امکان ایران برای دستیابی به فن آوری نظامی بسته می شود. ساختار مستحکم برجام، دستیابی ایران به فناوری پیشرفته هسته ای را به میزان زیادی محدود می سازد زیرا چنانکه در بخش فنی آمده است، مراکز مورد مناقشه پیشین دارای محدودیت جدی کارکرد خواهند بود و فرایند طولانی پیش بینی شده برای باز طراحی و عدم به کارگیری گسترده سانتریفیوژها، چالش اساسی برای توسعه فناوری هسته ای ایران در زمان حاضر است.

برجام ایجاد یک کمیسیون مشترک را جهت فرایند اجرا آورده و بازرسی های آژانس را بر پایه جزئیات مفاد توافقنامه اخیر سامان می دهد. بازرسان گزارش خویش و روند راستی آزمایی را بگونه منظم به شورای حکام آژانس و شورای امنیت ارائه می نمایند. شاید اولین نکته مهم در خوانش توافقنامه به بند 11 (xi) از مقدمه باز می گردد، آنجا که می گوید:

‌«کلیه مفاد و اقدامات مندرج در این برجام صرفاً برای اجرای آن بین گروه 1+5 و ایران می باشد و نمی‏بایست به منزله‏ی ایجاد رویه برای هیچ دولت دیگری، یا برای اصول بنیادین حقوق بین الملل و حقوق و تعهدات وفق معاهده‏ی عدم اشاعه هسته ای و سایر اسناد مربوطه، و همچنین اصول و رویه‏های شناخته‏شده‏ی بین المللی تلقی گردد».

علیرغم آنکه در چند پاراگراف بالاتر و ذیل بند 6 (vi) آورده است که: «گروه 1+5 و ایران مجددا بر تعهد خود نسبت به اهداف و اصول ملل متحد به نحو مندرج در منشور سازمان ملل متحد تاکید می نمایند»؛ چرا در بند 11 مقدمه (xi) چنان متنی را نگارش کرده؟ به عبارت دیگر، اگر قرار است که اصول موجود در منشور ملل متحد بر روح همکاری طرفین حاکم باشد، پس چرا مفاد و اقدامات این برجام قابل تسری به دیگر دول جهان که زیرمجموعه ی همین منشور هستند نمی باشد؟ چرا مفاد و اقدامات این توافقنامه قابل تسری به اصول بنیادین حقوق بین الملل و ایجاد رویه حقوقی نیست؟ پاسخ در اینجاست که مکانیسم حاضر در توافقنامه اخیر جهت بازرسی ها، ویژه ایران و در شرایط خاص کنونی است. این مکانیسم نه تنها فراتر از ان.پی.تی است بلکه محدودیت های وارده بر نیروهای نظامی ایران و بازرسی از مراکز نظامی ایران (بازرسی در هر مکان مشکوک و هر زمان) قطعا خارج از اصول بنیادین حقوق بین الملل است. اصولی همچون حاکمیت ملی و استقلال کشورها و حق کشورها بر منابع خویش از اصول و قواعد آمره حقوق بین الملل هست. مکانیسم حاضر در برجام به گونه آشکار، نقض همان قواعد آمره است که ستون حقوق بین الملل امروز محسوب می شوند. از این رو در متن برجام تاکید شده است که مقررات حاضر قابل تسری نیست زیرا اگر چنین مکانیسمی به عرف بین المللی وارد شود، به تدریج حاکمیت و استقلال کشورها را از اثر می اندازد و نه تنها برای بانیان این توافقنامه در دراز مدت خطرناک است بلکه زمینه تضعیف حقوق بین الملل را فراهم می کند. توضیح آنکه، در یک ساختار عادلانه، تنها کشوری را می توان به فرایند محدودیت تکنولوژی نظامی و هسته ای محکوم کرد که به صورت آشکار به نقض فاحش صلح و امنیت بین المللی اقدام کرده باشد؛ یعنی آشکارا به ایجاد جنگ گسترده و تجاوزکارانه اقدام نموده ویا به مفاد موجود در اساسنامه دادگاه کیفری بین المللی (اساسنامه رم) اقدام کرده باشد و این امر بر جامعه ی جهانی محرز باشد.

واقعیت اینجاست که گرچه جمهوری اسلامی نقض آشکار حقوق بشر را انجام می دهد و حامی گروه های میلیتاری شیعی در منطقه است، اما نمی توان به خاطر وجود چنین چیزی، یک کشور را اینچنین مجازات کرد زیرا در ساختار حقوق بین الملل میان نقض حقوق بشر با مصادیق اساسنامه رم و برهم زدن صلح و امنیت بین المللی تفاوت آشکار در ماهیت وجود دارد. کشورهای زیادی اقدام به نقض فاحش حقوق بشر می کنند و همزمان به آتش افروزی، پشتیبانی از تروریسم و پیشبرد پنهان یا آشکار برنامه های هسته ای اقدام می نمایند اما شامل محبت 1+5 نشده اند، همچون اسراییل، پاکستان، عربستان و ترکیه. چنانکه اشاره شد شوربختانه تاکنون نقض فاحش حقوق بشر ملاکی برای شورای امنیت و قدرت های برتر در ایجاد چنین سیستم سخت گیرانه ای نبوده است. در اینجا لازم می بینم استدلال کلی و مبنای حقوقی را که منجر به گرفتاری ایران در وضعیت کنونی گردید، اندکی بشکافم:

برابر با فصل پنج (مواد 23 تا 32 منشور ملل متحد)، وظیفه رسیدگی به صلح و امنیت بین المللی بر عهده شورای امنیت گذارده شده و کلیه اعضا در زمینه صلح و امنیت بین المللی می بایست از تصمیمات شورا متابعت نمایند. رخدادهایی همچون جنگ های تجاوزکارانه، جنگ های داخلی، کشتار دسته جمعی، استفاده از سلاح های غیر متعارف میکروبی، شیمیایی و هسته ای و مواردی از این دست، مکانیسم رسیدگی شورای امنیت را فعال می نماید. در مورد ایران، گزارش شورای حکام مبنی بر مشکوک بودن برنامه هسته ای ایران ملاک قرار گرفت و منجر به صدور چند قطعنامه و تحریم های کم سابقه شد؛ چرا؟

استدلال طرف غربی به طور کلی بر سه پایه استوار است:

1- مقامات بلندپایه ایران جملگی و در طی بیش از سه دهه همواره خواهان نابودی اسرائیل به عنوان یکی از اعضا سازمان ملل متحد بوده اند و این امر از نگاه منشور ملل متحد در مخالفت کامل با اصول بنیادین و آمره حقوق بین الملل و منشور ملل متحد و کنوانسیون های ذی ربط است.

2- اگر جمهوری اسلامی ایران به سلاح هسته ای دست یابد مکانیسم دفاع مشروع حاضر در ماده 51 منشور برای حفظ موجودیت عضو مربوطه (اسرائیل) کافی نیست. بر اساس ماده 51 منشور ملل متحد، کشورها حق دارند در شرایط تجاوز یک کشور بیگانه بلافاصله و به همان میزان به دفاع از خویش اقدام کنند، اما مسئله اینجاست که اگر یک کشور با سلاح هسته ای به اسرائیل کوچک با ژرفای سرزمینی اندک یورش برد، اساسا چیزی از اسرائیل باقی نمی ماند که بخواهد از هستی خویش، دفاع مشروع نظامی انجام دهد!!

3- اگر ایران بتواند آزمایش هسته ای خویش را به منظور تجهیز موشک بالستیک دارای کلاهک اتمی انجام دهد، نه تنها معاده منع اشاعه سلاح های هسته ای به کاغذ پاره بدل می شود بلکه دومینویی از تقاضای تجهیز به سلاح های اتمی را در منطقه خاورمیانه و جهان به راه می اندازد و جهان ناامن کنونی را در معرض سقوط جدی قرار می دهد زیرا بیشینه کشورهای جهان فاقد ساختار مناسب حکومتی، امنیت کارآمد و جامعه ی بالغ برای عدم استفاده از سلاح هسته ای می باشند. 

سه پاراگراف بالا که به گونه ی بسیار کوتاه آمد، استدلال کلی کشورهای غربی در پیگیری همه جانبه جهت ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت و مجازات ایران در 12 سال گذشته است. این استدلال اگرچه از نگر اینجانب و با دلایلی که نمی توانم در اینجا بیان کنم کافی نیست و گاه سست است، اما کار خودش را کرد. پس آنچه به راستی سبب گردیده تا ایران شامل چنین وضعیتی گردد و استقلال آن به گونه آشکار نقض گردد به وضعیت تقابل سیاسی با غرب و اسرائیل و سر دادن شعارهای تند مبنی بر محو اسرائیل در طی چند دهه و یک برنامه پیشرفته هسته ای و موشکی باز می گردد.

الف) تکلیف غنی سازی و تحقیقات علمی چیست؟

درباره غنی سازی تاکنون زیاد شنیده و خوانده اید . در اینجا مفاد مواد 3 و 4 برای درک کلی گذارده می شود :

«3- ایران تحقیق و توسعه غنی سازی را به شیوه ای که به انباشت اورانیوم غنی شده منتج نشود ادامه خواهد داد... 4- همچنان که ایران سانتریفیوژهای IR-1 را از رده خارج می نماید، به جز نحوه مندرج در پیوست 1 اقدام به ساخت یا سرهم کردن سانتریفیوژ نخواهد کرد، و سانتریفیوژهای از کار افتاده را با نوع مشابه جایگزین خواهد نمود... از پایان سال هشتم، و به نحو مندرج در پیوست 1، ایران آغاز به ساخت تعداد مورد توافقی از دستگاه های سانتریفیوژ IR-6 و IR-8 بدون روتورز نموده و تمامی دستگاه های تولید شده را در نطنز، تا زمانی که بر اساس برنامه بلند مدت ایران مورد نیاز واقع شوند، تحت نظارت مستمر آژانس انبار خواهد نمود.»

مفهوم مواد بالا این است که برنامه هسته ای ایران تا حد قابل توجهی محدود گشته و بدون تاثیر راهبردی در ده سال آینده است؛ چنانکه جان کری در برابر سنا با قاطعیت بیان داشت که مکانیسم توافقنامه هرگز اجازه دستیابی ایران به سلاح هسته ای را نمی دهد. مابقی موارد را درباره غنی سازی 67/3 درصدی و... بارها و بارها شنیده اید و خوانده اید. از سویی شایان یادآوری است که ایران در کنار پنج کشور دارای قدرت غنی سازی جای می گیرد که امتیاز کمی نیست. 

ب) شفافیت و چگونگی اعتمادسازی در برجام:

توافقنامه اخیر کوشش می نماید که با ذکر جزییات وظیفه طرفین متعاهد را روشن کند و از اینروست که به مکانیسمهای درونی کشورها نیز در جهت اجرای توافقنامه پرداخته است . بسان نمونه ، ماده 13 برجام بسیار جالب است: «ایران، منطبق با اختیارات مربوطه رئیس جمهور و مجلس (پارلمان)، وفق ماده 17 (ب) پروتکل الحاقی به موافقتنامه جامع پادمان خود، این پروتکل را به صورت موقتی اجراء، و اقدام به تصویب آن در چارچوب زمانی پیش بینی شده در پیوست 5 کرده، و کد 1/3 اصلاحی ترتیبات فرعی بر موافقتنامه پادمان خود را به طور کامل اجرا خواهد نمود».

در این ماده حتی واژه مجلس را (majlis) نوشته تا راه هرگونه بهانه جویی احتمالی بسته شود. این امر را شاید بتوان انتهای بی اعتمادی نویسندگان برجام دانست و راه بسیار سخت و توان فرسای دو جانبه برای اعتمادسازی تفسیر کرد. فرایند اعتماد سازی نیز با گزارش منظم کارشناسان آژانس به شورای حکام و شورای امنیت برپایه برنامه تدوین شده از سوی کمیسیون مشترک پیش می رود و روند راستی آزمایی با لغو تحریم ها از یک سو و مکانیسم حل اختلاف از سوی دیگر تداوم می یابد.

ج) تحریم ها چه می شوند؟

در مورد برداشته شدن تحریم ها نیز تاکنون زیاد شنیده اید و اینکه چه مواردی از دستور کار تحریم ها خارج می گردند و از این رو بازگویی این موارد که در متن برجام به روشنی آمده نیاز به بازتکرار ندارد. اکنون بنگریم که نظام برداشته شدن تحریم ها و نحوه اثر آن ها چگونه است و اصولا چه نکته ی ویژه ای در سیستم حاکم بر تحریم ها برقرار است. بسان نمونه، مواد 18، 19 و 21 برجام چنین آورده اند: 

«18- قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل متحد که برجام را تایید خواهد نمود تمام مفاد قطعنامه های قبلی شورای امنیت در خصوص موضوع هسته ای ایران - 1696 (2006)، 1737 (2006)، 1747 (2007)، 1803 (2008)، 1835 (2008)، 1929 (2010) و 2224 (2015) را همزمان با اجرای اقداماتِ توافق شده مرتبط با هسته ای توسط ایران، راستی آزمایی شده‏ توسط آژانس، به نحو مشخص شده در پیوست 5 لغو خواهد کرد و محدودیت های خاصی را به نحو مشخص شده در پیوست 2 برقرار خواهد نمود» ... «19- اتحادیه اروپایی همه مفاد "مقررات اتحادیه اروپایی" را، آنگونه که موخرا اصلاح شده است، که کلیه تحریم های اقتصادی و مالی مرتبط با هسته ای را اجرائی می سازد، از جمله فهرست افراد مشخص شده مربوطه، همزمان با اجرای اقداماتِ توافق شده مرتبط با هسته ای توسط ایران، به نحو مشخص شده در پیوست 5، که توسط آژانس راستی آزمایی شده باشد، لغو خواهد کرد، و (این لغو) شامل تمامی تحریم ها و تدابیر محدود کننده در حوزه های زیر، که در پیوست 2 تشریح شده، خواهد بود: ...»  ... «21- ایالات متحده منطبق با این برجام اعمال تحریم های مشخص شده در پیوست 2 را با اثر بخشی همزمان با اجرای اقداماتِ توافق شده‏ی مرتبط با هسته ای توسط ایران به نحو مشخص شده در پیوست 5، که توسط آژانس راستی آزمایی شده باشد، متوقف ساخته و به این توقف ادامه خواهد داد ...».

سه بند بالا نمونه ای از ساختار کلی برداشته شدن (lifting) بخش قابل توجهی از تحریم هاست. اما در متن توافقنامه به تناوب و براساس متود مورد نظر، عموما از دو واژه لغو (اختتام terminate) و تعلیق (suspend) استفاده شده است. این تفاوت در نحوه اعمال توافقنامه است، چنانکه لغو، نمایشگر پایان کامل تحریم در حوزه مربوطه است و تعلیق به مفهوم تداوم ضمنی ساختار حقوقی تحریم علیرغم عدم اجرای کنونی آن است یا به عبارتی به مفهوم زنده ماندن بنیان حقوقی تحریم هاست. این مساله بویژه با مفاد قطعنامه جدید شورای امنیت(2231) تایید می گردد که مکانیسم بازگشت سریع تحریمهای پیشین را به مدت 10 سال مد نظر قرار داده است.

در ماده 20 برجام، مدت قانونی کنترل نظام مند جهت لغو کامل تحریم های مرتبط با منع اشاعه (proliferation) از سوی طرف اروپایی را هشت سال قرارداده است؛ چنانکه در ماده 23 برای ایالات متحده و در ماده 34 (از بخش اجرایی) برای آژانس نیز همین مدت را جهت پایش برنامه هسته ای ایران پیش بینی کرده است. نکته مهم در تفاوت مدت پایش را میتوان در اهمیت اولویت موضوع و طرف روبروی ایران دانست چنانکه حفظ ایران در وضعیت کلی نظارت شورای امنیت، 10 سال است اما در مورد طرفهای اروپایی، آمریکایی و آزانس که دارای اهمیت نازلتر و جایگاه پایین تر از شورای امنیت می باشند، مدت 8 سال لحاظ گشته است که نشانگر دقت بالای طراحان برجام در پاسداشت جایگاه حقوقی برتر شورای امنیت در نظام امنیتی و حقوقی بین المللی است. اینجاست که یک دولتمرد باید بداند که تحریم کشورش به دست شورای امنیت، کاغذ پاره نیست و همانند یک شهروند بیسواد سخن نگوید. مدت های یادشده در مورد موضوعات دیگر، شکل و ادله دیگرگونی دارد که از مجال این بررسی کوتاه خارج است. همچنین به یاد داشته باشیم که سیستم برداشتن تحریم ها به گونه انتقالی و مشروط به عملکرد جمهوری اسلامی ایران و به شیوه مرحله ای و پایش شده است.

در چهارچوب سرپا نگه داشتن ساختار اجرایی توافقنامه و تضمین عدم قانون شکنی طرفین برجام، اشاره مواد 25، 26 و 29 آشکار می نماید مفاد این برنامه برتر از تصمیمات نهادهای داخلی کشورهای متعاهد است. از این جهت و در صورت پایبندی ایران به تعهدات خویش، دست نهادهای درونی کشورهای غربی برای اعمال دوباره تحریم و مجازات ایران، خارج از توافقنامه بسته می شود از جمله اعمال دوباره ی تحریم های کنگره آمریکا در آغاز سال 2016 با مکانیسم کنونی به گمان بسیار غیر ممکن می گردد. این الزام قانونی پیش بینی شده در برجام، نه تنها جایگاه برتر حقوق بین الملل را در حل یکی سخت ترین رودررویی های جهانی به نمایش می گذارد بلکه امتیازی بزرگ برای ایران در این زمینه به شمار می آید که بارها از مصوبات نهادهای سیاسی - حقوقی درونی کشورهای غربی آسیب دیده است.

د) مکانیسم حل و فصل اختلافات احتمالی: 

روش حل اختلافات احتمالی نیز برابر با مواد 36 و 37 برجام به کمیسیون مشترک ارجاع می گردد و به روش رایج در مکانیسم های داوری بین المللی شبیه است، اما سرانجام و در صورت عدم رفع اختلاف در کمیسیون مشترک و هیات مشورتی، شورای امنیت مامور رسیدگی به حل و فصل اختلاف پیش آمده می گردد. هویداست که در مکانیسم رسیدگی به اختلافات احتمالی، ایران با فرایندی از تهدید روبروست. نداشتن روابط دیپلماتیک مناسب با طرفهای غربی، می تواند در دوره 10 ساله حاکمیت قطعنامه 2231 شورای امنیت، مشکلات گوناگونی را پیش آورد و جنبه باج خواهی پنهان را افزایش دهد زیرا در مکانیسم اخیر، شاکی همان طرف غربی یا شرقی حاضر در 1+5 است و از سویی جایگاه دادستان و قاضی نزدیک به هم و گاه یکسان است!

ادامه دارد...

بخشت دوم نوشتار

بخش سوم نوشتار